Piano di gestione del rischio alluvioni: Norme tecniche incomprensibili? Ecco le FAQ.
- Nozione di piani di assetto e uso del territorio
Il Piano di gestione del rischio alluvioni è uno strumento di pianificazione di scala distrettuale e interessa
territori regionali in cui vigono differenti discipline di governo del territorio. Il riferimento operato dalle
norme tecniche di attuazione ai piani di assetto e uso del territorio – lo stesso effettuato dall’articolo 65,
comma 4, d.lgs. n. 152/2006 – intende comprendere, sotto il profilo urbanistico, tutti i diversi livelli in cui la
pianificazione può articolarsi (PRG/PAT/PATI/PI/PUA). - Ristrutturazione edilizia di edifici in aree a pericolosità moderata P1
Il Piano di gestione del rischio alluvioni consente la realizzazione in via diretta degli interventi di
ristrutturazione edilizia che non comportano demolizione e ricostruzione di edifici esistenti né ampliamento
superiore al 15 % del volume e della superficie totale.
Gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con
ampliamento superiore al 15 % del volume e della superficie totale, sono subordinati alla verifica di
compatibilità idraulica laddove l’Autorità di bacino attesti che il rischio connesso all’intervento superi il rischio
specifico R2. L’attestazione di un rischio specifico R2 o minore consente la realizzazione dell’intervento in via
diretta. - Ampliamento di edifici esistenti in aree a pericolosità moderata P1
Il Piano di gestione del rischio alluvioni consente l’ampliamento di edifici esistenti fino al 15% del volume e
della superficie totale in via diretta, per una sola volta e senza modifica di destinazione d’uso.
L’ampliamento di edifici esistenti oltre il 15% del volume e della superficie totale, per una sola volta e senza
modifica di destinazione d’uso, è subordinato alla verifica di compatibilità idraulica laddove l’Autorità di
bacino attesti che il rischio connesso all’intervento superi il rischio specifico R2. L’attestazione di un rischio
specifico R2 o minore consente l’ampliamento in via diretta. - Verifica di compatibilità idraulica in aree a pericolosità media P2
La verifica di compatibilità idraulica per gli interventi di nuova costruzione, per la ristrutturazione di edifici e
per gli ampliamenti di edifici esistenti superiori al 15 % del volume e della superficie totale, è sempre richiesta
laddove l’Autorità di bacino attesti che il rischio connesso all’intervento non superi il rischio specifico R2.
L’attestazione di un rischio specifico maggiore non preclude di per sé l’intervento che, tuttavia, deve essere
rivalutato nella sua realizzabilità a fronte dell’individuazione di opere di mitigazione o misure idonee a
diminuire il rischio connesso.
L’Autorità di bacino provvederà a rilasciare il proprio parere sulla verifica di compatibilità idraulica laddove
chiamata a esprimersi all’interno di procedimenti preordinati al rilascio dei necessari titoli abilitativi. - Attestazione di rischio specifico maggiore di R2 in aree a pericolosità media P2
Laddove siano necessarie opere di mitigazione per la riduzione del rischio specifico R2 (vedi faq n. 4) è
possibile procedere ai sensi dell’articolo 6, comma 3, lett. B1) e acquisire, tramite l’Amministrazione
regionale, un parere preventivo sulla relativa efficacia in termini di diminuzione delle condizioni di
pericolosità e del rischio connesso. - Edificabilità in zona agricola
Gli interventi edilizi previsti in funzione dell’attività agricola dalla legge regionale del Veneto n. 11/2004,
possono essere realizzati nel rispetto della disciplina espressa dal Piano di gestione rischio alluvioni negli
articoli 7, 9, 11, 12, 13, 14. - Veneto 2050 e PGRA
Gli interventi edilizi di ampliamento ammessi dalla legge regionale del Veneto n. 14/2019 oltre la soglia del
15% e gli interventi di riqualificazione del tessuto edilizio ammessi dalla medesima legge, possono essere
realizzati nel rispetto della disciplina espressa dal Piano di gestione del rischio alluvioni negli articoli 13 e 14
per gli edifici che ricadono in aree a pericolosità media P2 e moderata P1. Per gli edifici ricadenti nelle aree a
pericolosità elevata P3 trova applicazione l’articolo 9 della legge regionale. - Verifica di compatibilità idraulica (PGRA) e valutazione di compatibilità idraulica (D.G.R.V. n.
2948/2009).
La verifica di compatibilità idraulica richiesta dal Piano di gestione del rischio alluvioni ha lo scopo di
verificare, sulla base delle specifiche tecniche descritte nell’Allegato A delle norme di attuazione e
diversificate per tipologia di fenomeno alluvionale, che l’intervento da realizzare sia in condizioni di sicurezza
e non generi incremento di pericolosità a valle o a monte dell’area interessata, assumendo come riferimento
un tempo di ritorno pari a 100 anni.
La valutazione di compatibilità idraulica regionale si applica agli strumenti urbanistici comunali o varianti che
comportino una trasformazione territoriale compatibile con il regime idraulico e ha lo scopo primario di
garantire il principio dell’invarianza idraulica assumendo come riferimento un tempo di ritorno pari a 50 anni.
I due studi sono funzionali a valutazioni di tipo diverso. L’Autorità di bacino provvederà a rilasciare il proprio
parere sulla verifica di compatibilità idraulica, nelle diverse ipotesi in cui essa è richiesta dal Piano di gestione
del rischio alluvioni, laddove chiamata a esprimersi all’interno di procedimenti preordinati al rilascio dei
necessari titoli abilitativi.
Vorremmo ricordare all’Autorità di Bacino delle Alpi Orientali che il Consiglio di Stato, Sezione Prima, Adunanza di Sezione del 16 giugno 2021 NUMERO AFFARE 01328/2020 ha chiarito il valore giuridico delle FAQ.
“…In linea generale, occorre prendere atto del sempre maggiore ricorso da parte delle pubbliche amministrazioni alle Frequently Asked Questions (FAQ), già note, in precedenza, nell’ambito dell’e-commerce e dei servizi sul web. Si tratta di una serie di risposte alle domande che sono state poste (o potrebbero essere poste) più frequentemente dagli utilizzatori di un certo servizio. In tal modo viene data risposta pubblica, su un sito web, a interrogativi ricorrenti, sì da chiarire erga omnes e pubblicamente le questioni poste con maggiore frequenza. Il ricorso alle FAQ, evidentemente, è normalmente da ricondurre a esigenze di trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione e di economicità della medesima. Sotto questo secondo aspetto, il carattere ricorrente di taluni temi o interrogativi induce il titolare del sito (in questo caso: l’amministrazione) a soddisfare in via preventiva le esigenze di chiarimento dei destinatari principali dell’attività. Nello stesso periodo contrassegnato dalle limitazioni dovute alla diffusione del COVID 19, le risposte alle FAQ da parte della pubblica amministrazione hanno conosciuto un rilievo e una notorietà in precedenza sconosciute, con l’obiettivo di offrire elementi di chiarezza ai fini interpretativi e applicativi di disposizioni che si potevano, in astratto, prestare a diversi esiti finali.
Tuttavia, non si può neppure dimenticare che le FAQ sono sconosciute all’ordinamento giuridico, in particolare all’art. 1 delle preleggi al codice civile.
Esse svolgono una funzione eminentemente pratica né, in genere, indicano elementi utili circa la loro elaborazione, la procedura o i soggetti che ne sono i curatori o i responsabili.
Non sono pubblicate a conclusione di un procedimento predefinito dalla legge. E’ quindi da escludere che le risposte alle FAQ possano essere assimilate a una fonte del diritto, né primaria, né secondaria.
Neppure possono essere considerate affini alle circolari, dal momento che non costituiscono un obbligo interno per gli organi amministrativi. In difetto dei necessari presupposti legali, esse non possono costituire neppure atti di interpretazione autentica.
Tuttavia, non può essere sottovalutato l’effetto che le risposte alle FAQ producono sui destinatari, a partire dall’affidamento nei confronti di chi (l’amministrazione) fornisce le risposte.
In definitiva, le risposte alle FAQ, pur nella loro atipicità, si pongono a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo, per loro natura (almeno di regola) generali e astratte e inidonee quindi a prevedere ogni loro possibile applicazione concreta, e il singolo esercizio della funzione amministrativa da parte di una pubblica amministrazione. Essenziali criteri di affidamento del cittadino nella pubblica amministrazione richiedono tuttavia di tenere conto dell’attività svolta dall’amministrazione stessa con la pubblicazione delle FAQ sul proprio sito istituzionale.
Fatta questa premessa, si può agevolmente riconoscere che vale per le risposte alle FAQ quanto enucleato dal Consiglio di Stato con riferimento alle gare di appalto: “chiarimenti in ordine alla valenza di alcune clausole della lex di gara dal significato poco chiaro, essendo forniti dalla stazione appaltante anteriormente alla presentazione delle offerte, non costituiscono un’indebita, e perciò illegittima, modifica delle regole di gara, ma una sorta d’interpretazione autentica, con cui l’Amministrazione chiarisce la propria volontà provvedimentale, in un primo momento poco intelligibile, precisando e meglio delucidando le previsioni della lex specialis (Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 341; Sez. III, n. 290/2014). Per quanto non vincolanti, le FAQ orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent. Questa stessa Sezione, nel parere n. 971/2020, ha evidenziato che il riferimento operato dalla parte ricorrente a una determinata FAQ non risultava conferente, siccome tale FAQ riguardava un caso diverso. Se ne trae, al contrario, il principio – condiviso dal Collegio – che, ove conferenti, avrebbe dovuto essere riconosciuto rilievo alla FAQ in questione. Nel caso di specie, oggetto dell’odierno ricorso, non può essere neppure revocata in dubbio l’attinenza e l’identità di fattispecie della FAQ rispetto a quella in esame. In definitiva, pur non avendo carattere vincolante, le risposte date dall’amministrazione contribuiscono senz’altro a fornire un’utile indicazione di carattere applicativo in ordine alla ratio sottesa alle procedure e agli atti in corso di esame (v. Sez. I, n. 6812/2020).